2023. 3. 31. 08:00ㆍ도시 이야기/도시 정보
1. 경기도 분도가 미치는 영향 머리말
또 다시 경기도 분도 문제가 수면 위로 떠올랐다. 통상 정치인들이 자신의 지역표를 얻기 위해 언급하는 문제라서 선거철에 주로 거론되는 문제인데 이번에는 무슨 이유인지 모르겠으나 경기도 분도 논란이 재점화 되었다. 꽤나 오랜 기간동안 회자 되었던 문제였기에 별 다른 생각없이 넘어가려 했으나 지인들이 먼저 ‘경기도 분도’에 관한 포스팅을 올려보는게 어떻겠냐고 제안해줘서 글로 풀어볼 결심을 하게 되었다.
우리나라의 자치구는 기본적으로 분할 보다는 통합하여 하나로 만드는 방식을 추구하기 때문에 경기도 분도라는 이슈에 회의적이다. 어느 특정한 세력이나 정당을 지지해서가 아닌 정책적 기조 자체에 의해 생긴 관점이라는 것 이해해줬으면 좋겠다. 최대한 객관적인 시선으로 해당 문제에 대해 써보려 한다. 평소에도 경기도가 분할되는 것 자체가 어려울 것이라 생각하여 그다지 관심있는 주제가 아니었기에 자료를 검토하며 놀랬다. 오래전부터 언급되던 문제라서 그런지 정리해야 하는 자료의 양이 너무나 방대했다.
2. 경기도 지명의 역사
분도의 역사에 대해 소개하기 앞서서, 우리는 우선 경기도라는 지명의 뜻을 한번 짚고 넘어갈 필요가 있다. 경기도는 서울 경(京)과 경기 기(畿)가 합쳐져 만들어진 지명이다. 두 한자의 뜻을 모두 합치면 수도를 중심으로 한 가까운 주위의 지방을 의미하는 표현이다. 일반적으로 다른 도(道)들은 지역 내의 대표 도시 두 곳의 첫 글자를 따서 만드는 것이 일반적인데 경기도는 이와 대조되는 모습을 보인다.
3. 경기도 분도의 역사
우리나라의 역사 속에서 경기라는 표현이 처음 등장한 시기는 신라 때가 최초다. 실제 행정구역 명칭으로 사용되기 시작한 건 꽤 시간이 흐른 뒤인 고려 왕조 때부터 사용되었다. 이때부터 지금까지 경기라는 명칭이 행정구역으로 쭉 내려와 전해지고 있다. 경기도를 제외한 다른 도(道)들은 분도가 되어 있으나 구한말 13도제 행정 개편과정에서도 당시 경기도는 인구가 많지 않아서 분도되지 않고 지금의 모습이 그대로 유지되었다.
일제강점기 시절의 통계 자료를 따르면 전국 8도의 다른 도(道)와 비교하더라도 어느정도 체급이 있었으나 분도하지 않았다. 경기도의 급격한 팽창은 광복 직후부터 시작 되었고 6.25전쟁 직후 터전을 잃어버린 사람들이 수도권에 몰리며 집중화 현상과 함께 가속화 되었다. 여기에 1기 신도시가 완성되면서 95년도 당시 인천과 경기도를 합치면 1,000만에 가까운 인구 수를 자랑했다. 일반적으로 광역자치단체의 인구수에 따라서 행정구역을 개편하기 때문에 이때부터 경기도 분도에 관한 주장이 서서히 등장하기 시작했다. 현재는 경기도 전역에 신도시들이 더 들어서며 국내에서 가장 인구가 많은 광역자치단체가 되었기에 분도 논의가 활발해진 것으로 보인다.
경기도 분도 논의는 1980년대 중반부터 꾸준히 제기되던 문제다. 87년 대선 이후 역대 대선과 총선, 지방선거에서 늘 단골공약으로 등장했다. 1994년에 경기도 분도가 되나 싶었으나 정부의 경기분도 유보조치로 인해 다시 원점으로 돌아간다. 이후에도 정치인들이 꾸준히 밀어붙여 제20대 국회에서는 『평화통일특별도(경기북도) 설치 관련 3개 법률안』이 제출되었으나 자동 폐기 되었다. 제21대 국회에서는 『경기북도 설치 등에 관한 법률안』을 제출했다. 올해 2월에는 김민철 의원이 『경기북부특별자치도 설치 등에 관한 특별법안』을 대표로 발의했다. 이를 통해, 경기분도는 지난 70년간 식지 않는 소재라 생각할 수 있다.
4. 경기도 분도 필요성
해외 국가들의 독립 사례를 보면 대부분 잘사는 지역 쪽에서 먼저 분도를 희망한다. 독일에서 거주하는 동안에도 상대적으로 잘 사는 뮌헨주에서 낙후 지역인 베를린과 함께 세금을 나눠서 쓰는게 억울하다며 독립 시위를 펼치는 것을 종종 보곤했다. 일반적으로 분도를 원하는 쪽은 상대적으로 잘 사는 지역인데 경기도 분도 문제의 경우 양상이 조금 다르다. 경기 남부에서의 움직임 보다는 경기 북부에서도 그것도 의정부시에서의 독립 움직임이 더 활발하다.
의정부시에서는 왜 분도를 자처하는 것일까? 독일의 사례와 달리 경기도 분도의 문제는 조금 다르다. 이유는 다름 아닌 『수도권정비계획법』에 따른 경기 북부지역이 개발 소외지이기 때문이다. 경기 남부 지역에 비해 기본적인 인프라가 부족하기 때문에 경기도에서 거둬진 세금 대부분은 경기도 남부 지역에 고스란히 재투자된다. 이에 불편함을 느낀 경기 북부 지역에서 지금처럼 경기북도 신설을 요청하게 된 것이다. 그렇기에 법안부터 “경기북도 설치”라는 이름이지 경기도 분할이라는 명칭은 찾아볼 수 없다.
5. 경기도 분도를 원하는 의정부시
경기북부 지역에서 크기대로 대도시를 적으면 고양시, 의정부시, 남양주시 순이다. 경기 북부에서 가장 큰 고양시에서 분도를 원하는게 아닌 의정부시가 희망 하는게 어딘가 좀 이상하지 않은가? 현재 의정부시 소재의 공공기관이 많아서 그렇다. 격기도청 북부청사, 경찰청 경기북부청, 경기북부소방재난본부, 경기북부병무지청, 법원검찰청 등 다양한 기관이 의정부시에 존재하기 때문에 추후 경기북도가 신설될 경우 지금보다 더 큰 경기북부의 행정 중심지가 될 것이라는 계산이 어느정도 깔려 있어서 지금과 같은 행보를 보이는 것이다.
반면, 경기북부 지역에서 가장 큰 고양시, 파주시, 김포시 생활권에서 시큰둥한 이유는 현재 고양시가 북부의 중추 역할을 잘 수행하고 있기 때문이다. 더 나아가 경기북도를 신설하게 되면 행정 기관들을 대거 의정부시에 내줘야 할 것이기 예상되기에 조심스럽다. 또한, 김포시는 생활권은 고양시와 파주시와 공유하고 있지만 행정체계상 경기 남부로 분류 되고 있기 때문에 분도할 경우 북도로 통합이 될 것인지 북도로 갈 것인지 미지수다. 정치계에서는 이러한 일을 어느정도 예상하고 전체 주민투표를 하려고 하나 어느 대도시 하나에서 제동을 걸면 암초에 걸릴 것이 분명하다.
6. 경기도 분도의 수혜자
경기도가 지금과 달리 남북으로 나누어진 모습을 갖추게 된다면 최대 수혜자는 정치인이다. 공무원이 왜 들어가지 않냐고 반문할 수 있다. 이미 의정부시에 경기북부 관련 행정적인 건물들은 완공되어 운영 중에 있어서 한강을 넘어 수원까지 오지 않아도 모든 행정적인 업무는 북부에서 해결할 수 있다. 반면 정치인의 경우 경기 북부지역이 독자적인 도(道)가 되면서 새로운 선거구가 생기며 새로운 정치적 기반이 신설될 것이기 때문이다.
경기도 분도 문제 역시, 한 동안 수도권과 일부 광역자치단체에서 요구했던 특례시(市) 떡밥과 비슷하다. 언론과 지역에 걸리는 현수막에서는 계속해서 분도를 해야한다고 주장하나 막상 살펴보면 거주하는 시민들에게 그다지 도움이 되는 것은 없는 것과 비슷하다. 그나마 특례시가 될 경우 시민들이 체감할 수 있는 부분이 공무원이 증가한 다는 것인데 분도 문제는 이러한 것 조차 없으니 북부지역 주민들이 찬성할지 의문이다.
7. 경기도 분도의 문제점
(1) 명칭
만약 경기북도(가칭)가 신설 될 경우 우선 명칭 때문에 문제가 생길 것으로 보인다. 일반적으로 지역 명칭을 부를 때 전북, 전남과 같이 한 글자 씩 따서 부르는 경우가 일반적인데 경기북도를 경북이라 부르면 경상북도와 경상남도와의 구분이 어려워진다. 따라서, 다른 이름이 사용될 확률이 높다. 경기 기(畿)를 뜻하는 기북과 기남이라는 지명을 사용할 것으로 보인다.
(2) 재정문제
실제로 분도가 현실화 될 경우 경기북도는 재정적인 위험에서 벗어나지 못할 것이다. 2019년 자료 기준, 경기도 전체에서 재정자립도 상위권을 차지하는 지자체 1위부터 10위까지 모두 경기 남주 지역에 위치해 있다. 경기 북부에서 재정 자립도가 가장 높은 지자체는 파주시(46.39%)와 고양시(45.59%) 조차도 50%가 넘질 못한다. 심지어는 파주시와 고양시 조차 경기도를 기준으로 할 경우 30위권에도 들어가지 못한다. 분도를 희망하는 의정부시는 뒤에서 일곱번째이며 심지어 가장 폭발적인 인구 증가세를 보이는 남양주시도 낮은편이다.
어떻게 보면 그동안은 경기 남부의 세금을 함께 공유했기 때문에 나타나지 않았던 문제겠지만 현재의 상태로 분도할 경우 재정난이 생길 수 밖에 없는 것이 현실이다. 더욱 많은 세금을 걷기 위해서는 생산 인구의 유입이 필연적으로 동반되는데 경기 북부에는 남부 지역에 비해 이렇다할 공장 지역이 전무하다. 설령 공장을 짓더라도 바로 가동할 수 있는 것이 아니기 때문에 경기북도 신설은 감정적이고 업적을 위한 결정이 아닌 신중한 선택이 필요하다.
(3) 행정구역과 생활권 불일치
행정구역적으로 문제가 생길 곳은 두 곳이다. 앞서 언급한 김포시와 다른 곳은 양평군이다. 김포시의 경우 한강의 북부지역에 위치해 있으며 현재 고양시와 파주시와 더불어 생활권을 완벽히 공유하고 있다. 생활권으로 나눈다면 김포시는 북부에 편입 되는 것이 맞지만 주민 투표제로 진행될 경우 김포시민들의 의견이 중요해 보인다.
김포시에 비하면 양평군은 약간 뜬금없어 보일 수 있다. 지도상으로 보면 괜찮아 보이나 실제로는 남부와 북부권의 구분이 애매하다. 이유는 다름 아닌 팔당댐을 중심으로 한강의 상류인 북한강과 남한강이 있기 때문이다. 그럼에도 불구하고 김포시 보다 나은 것은 생활권을 경기 북부지역과 공유하고 있지 않기 때문에 의외로 경기 남부에 잔류한다는 결정이 쉽게 날 것으로 보인다.
8. 경기도 분도에 대한 사견
(1) 필요성에 대한 의구심
경기도를 굳이 분할해야 하는 필요성을 잘 모르겠다. 이미 행정적으로 완벽히 분할 되어 잘 운영되고 있는데 경기북도와 남도를 나눠 소요되는 행정적 인력과 자원이 더 낭비적으로 보인다. 또한 재정적인 이유로 북도가 잘 돌아가지 않을 경우 이를 어떻게 대비할 것인지에 대한 얘기들은 없어서 더욱 아쉽다. 단지, 본인의 업적을 남기기 위해 진행하는 것이 아닐까 하는 생각이 강하다.
위와 같은 의견을 제시하면 경기 북도 주민이 아니라서 소외지에 대한 설움을 아냐고 반박할 수 있다. 경기 북부 지역이 남부 지역에 비해 낙후된 사실은 인정하고 개발 되어야 하는 필요성도 잘 인지하고 있다. 그렇기에 이러한 문제를 유발하는 것들을 없애야 하는 것이 먼저 선행되어야 한다고 생각한다. 북부지역을 계속해서 개발 소외지로 만들고 있는 각종 규제들을 없애는 것이 먼저일 것이다.
경기 북부지역의 성장을 제한하는 『수도권정비계획법』을 비롯한 『개발제한구역』, 『상수도보호구역』, 『군사시설보후역』 등과 같은 겹겹의 규제를 먼저 해제해야 한다. 이와 같은 규제들을 해제한 이후의 경기 북부지역 발전 상황을 본 다음에 경기북도 신설을 생각해도 늦지 않을 것이다. 분도의 필요성에 대해 주장하면 가장 먼저 나오는 말이 경제적 개발 소외지란 얘기가 나오니 말이다.
(2) 통일 불확실성
북부지역 개발과 더불어 함께 언급 되는 것은 역시 통일될 경우 상승할 지역이라는 것이다. 틀린 말은 아니겠지만 완전히 동의하기는 어렵다. 우선 통일에 대한 가능성에 대해 생각해 봐야할 것이다. 독일의 사례를 많이 들지만 우리의 경우 수도까지 반으로 나뉜 것이 아니기 때문에 갑작스레 독일처럼 통일 될 것은 어려우리라 본다. 결국 여러 국가들이 분할 통치를 할 것이기 때문에 개발은 그 때가 되어서 해도 늦지 않을 것이다.
과연 통일이 되면 토목 공사가 지금보다 활발해 질지도 의문이다. 지속적인 출산율 감소로 인하여 북한까지의 도로나 철도를 갖춘다 하더라도 수요가 있을지 확언하기 어렵다. 이와 같은 이유로 아무리 통일 잠재력을 가진 지역이라 하더라도 개발을 천천히 했으면 좋겠다. 언제 올지 모르는 통일이라는 불확실성에 기대어 섣불리 행동하는 것은 위험해 보인다. 큰 행정력과 재원이 들어가는 사업일수록 다방면의 상황들을 가정하고 진행하는 것이 안전해 보인다.
(3) 형평성 논란
예상 시나리오대로 경기북도가 탄생하게 된다면 다른 광역자치단체에서도 이를 명분 삼아서 분리, 독립하려는 움직임이 보일 것이다. 법적인 문제는 늘 처음 시작과 시행이 어려우나 사례만 있다면 충분히 통과되니 말이다. 사례와 단체의 크기는 다르지만 서울시의 경우 강남구, 경기도 성남시에서는 분당구와 판교동의 분구를 원하는 주민들의 목소리와 요구가 크다. 자기의 자치구가 개발 낙후지역이라 생각하는 곳의 요구를 전부다 들어주다 보면 나중에 재정적인 문제가 반드시 발생할 것이다.
우리나라는 사실 수도권과 부울경과 일부 대도시를 빼면 대부분 소외지라 보는 것이 맞다. 이외의 지역에서 살고 있는 주민이 경기도 분도의 문제를 바라 본다면 본인들도 소외지라 자처하며 호소할 수 있을 것이다. 또한, 정치인들의 입김과 압력이 은근히 강한 우리나라에서 하나의 선례를 잘못 만들게 될 경우 그 눈덩이가 어떻게 돌아갈지 모른다. 지금이야 극히 일부의 지자체들이 분리, 독립을 원하고 있지만 정말로 실현되는 모습을 보면 그들 또한 완전한 독립을 위해 행동으로 보여줄 확률이 높다.
따라서, 경기도 분도 문제의 향후 행방이 가장 중요하다. 예비타당성 조사 면제가 아닌 면밀한 검토가 필요한 사안이라 생각한다. 현재 우리나라의 경제성장률은 1%대(잃어버린 일본의 30년 역시 1% 경제성장률)의 진입 예정이 확실시 되는 분위기 이기 때문에 반드시 정부가 해당 사안에 대한 입장표명을 분명히 해야할 것이며 더불어 정부 자원의 효율적 배분이 필요한 시점이다. 국내에서 수도권이 차지하는 비중과 역할이 크기 때문이다.
9. 경기도 분도 마무리
어른들의 사정으로 인해 만들어진 정책의 결과물이라 생각한다. 정말 좋은 장점이 최소 3가지라도 나와야 하는데 이렇다할 장점이 없다. 자료를 정리하면서 최대한 찾아보려 했음에도 불구하고 없었다. 분도와 관련한 자료들을 접하면서 정말 경기북부 지역 개발을 위해서라면 오히려 규제를 푸는 방향으로 갔어야 지금보다 설득력이 있지 않았을까 싶다. 그랬더라면 지금보다 주민들이나 북부에 위치한 도시들도 현재보다는 적극적으로 나섰을 것 같다.
개인적으로 분도보다는 농담 반 진담 반으로 서울시의 북한산을 평탄화 하는게 어떨까 싶다. 경기 북부를 이제 개발한다고 생각하면 투자해야 하는 것들이 너무나 많다. 도로, 대중교통, 주거시설, 사무시설, 공장시설을 비롯하여 소요되는 자원과 시간을 헤아릴 수 없다. 되려 서울의 일부 지역을 평탄화 하던지 서울시에 존재하는 그린벨트를 해제하고 개발하는 것이 더 타당성 있어 보인다고 생각한다. 갑작스럽게 통일이 되지 않는 이상 경기북부의 분도는 어려울 것으로 보이며, 되더라도 재정적인 이유로 특별자치도에 남는 것으로 국한되지 않을까 조심스레 예측해본다.
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